Nicaragua sigue siendo el quinto país de Latinoamérica que menos información brinda sobre el presupuesto general de la República (PGR), según la más reciente Encuesta de Presupuesto Abierto 2019 (OBS, por sus siglas en inglés), promovida por la organización International Budget Partnership (IBP).
Los resultados del Índice de Presupuesto Abierto 2019 de la OBS muestran que Nicaragua, por segundo año consecutivo, baja su puntuación, pasando de 46 puntos de 100 en 2015 a 43 en 2017 y 41 puntos en esta última encuesta. Ecuador (38), Trinidad y Tobago (30), Bolivia (12) y Venezuela (0) son los países que menos información brindan en la región.
El Índice de Presupuesto Abierto se construye a partir de la revisión y análisis de la información que publica el gobierno central en ocho diferentes documentos, que deben publicarse a lo largo de las fases del ciclo presupuestario. Cada documento se debe publicar con ciertos niveles de información y además en tiempos determinados.
Actualmente Nicaragua publica 5 de esos 8 documentos, lo cual hace que el país sea calificado como de acceso limitado. Los escritos que el gobierno central no publica son: 1) documento preliminar, que es un resumen con proyecciones generales de lo que será el proyecto de presupuesto; 2) el presupuesto ciudadano, un documento que resume el proyecto de presupuesto, pero con un lenguaje sencillo; 3) informe de medio término, que analiza los primeros 6 meses de ejecución del presupuesto y brinda pautas para saber si el mismo necesitará o no una modificación.
Nicaragua es calificado como uno de los países que brinda información “limitada” sobre las finanzas del gobierno central, en 2019 obtuvo tres puntos menos en comparación con la encuesta de 2017, cuando el promedio de transparencia fue de 44 sobre 100, y en la de 2015 obtuvo 46 puntos, por lo que hay un retroceso continuo. Países de la región centroamericana como Guatemala (65 puntos), Costa Rica (57) y El Salvador (46), siguen por delante de Nicaragua en 2019.
La encuesta es el único estudio a nivel mundial elaborado por investigadores independientes sin vinculaciones con los gobiernos de sus respectivos países, y que además es comparativa y periódica, ya que se realiza cada 2 años desde 2006. La OBS evalúa los tres componentes de un sistema de rendición de cuentas presupuestaria:
- la disponibilidad pública de la información presupuestaria
- las oportunidades que se ofrecen al público de participar en el proceso presupuestario y
- el rol de las instituciones formales de vigilancia (Poder Legislativo y la contraloría).
PARTICIPACIÓN CIUDADANA
En cuanto las oportunidades que se ofrecen al público de participar en el proceso presupuestario, Nicaragua brinda muy pocas oportunidades de que esto ocurra en el proceso de la gestión presupuestaria nacional. La calificación obtenida en este componente fue de 7 sobre 100, producto de los resultados observados en las cuatro fases del ciclo presupuestario: formulación, aprobación, ejecución y auditoría. El nivel tan bajo de participación pública se debe a que la población no tiene espacios para debatir el presupuesto del gobierno central en las tres primeras fases, donde se obtuvo cero. De hecho, la única nota (44), se establece en el área de auditoría por parte de la entidad fiscalizadora superior, es decir, la Contraloría General de la República, debido a que, en teoría, permite la realización de investigaciones a través de las denuncias ciudadanas.
Si bien, el promedio global de participación pública en el ciclo de presupuesto es igualmente bajo (14), Nicaragua había tenido una mejor calificación con 11 puntos en la encuesta 2017, por lo que la situación solo ha empeorado. En Centroamérica, Guatemala tiene 35 puntos en participación pública, seguido de Honduras con 17, El Salvador con 13 y Costa Rica con 9.
VIGILANCIA
Como tercer componente de la encuesta está la vigilancia del presupuesto, en la cual se observa que el papel que la legislatura es adecuado ya que se le otorga un puntaje de 61. La fiscalización de la Contraloría General de la República para Nicaragua se califica como limitado ya que obtiene una puntuación de 56. En conjunto, la encuesta determina que la vigilancia de las instituciones formales sobre el presupuesto es “limitada”.
Expertos de Expediente Público, asociados a la investigación, explican que la encuesta tiene una debilidad en este punto, porque señala solo la capacidad del parlamento y los contralores para supervisar al gobierno central en su gestión presupuestaria, pero a pesar de existir un marco legal para ejercer vigilancia sobre el presupuesto, estas instancias no realizan un control efectivo por el control del Poder Ejecutivo sobre la Asamblea Nacional y la Contraloría como de los otros poderes e instituciones del Estado.
Resultados a nivel mundial
Sigue habiendo preocupación a nivel mundial ya que el nivel promedio de la transparencia presupuestaria, vista desde el OBI, es aún limitado. En esta edición de 2019, la encuesta se aplicó en 117 países que obtuvieron una puntuación promedio de 45 sobre 100, por debajo de los 61 puntos considerados como el umbral mínimo para fomentar un debate público informado. Solamente un cuarto de estos países (31 para ser exactos) tienen una calificación superior a los 61 puntos.
El informe global de la OBS menciona que “del total de 936 documentos que los 117 países encuestados deberían publicar, solo 622 están disponibles. Esto implica que, en todos los países evaluados, uno de cada tres documentos presupuestarios no está a disposición del público.”
Por otra parte, el informe destaca que “los países con un mejor desempeño en el ámbito de la transparencia presupuestaria, en promedio, obtienen mejores resultados en los indicadores de gobernanza y desarrollo”.
Por su parte, la participación de la ciudadanía en el proceso presupuestario sigue siendo limitada. El puntaje promedio es de 14 sobre 100. La gran mayoría de países (113 de 117), ofrecen pocas o ninguna oportunidad de participar; mientras que dos ofrecen oportunidades moderadas (Australia y Nueva Zelanda) y dos oportunidades adecuadas (Corea del Sur y Reino Unido).
En cuanto a la fortaleza de las instituciones de vigilancia, el puntaje promedio global es de 61 puntos, considerándose una supervisión adecuada. No obstante, el informe global de la OBS señala que “a nivel mundial, los países tienden a obtener una puntuación más alta en la vigilancia de las Instituciones Superior de Auditoría (ISA) que en la vigilancia legislativa. De los 117 países evaluados, en 71 las entidades de fiscalización superior ejercen niveles adecuados de vigilancia, mientras que en solo 34 los niveles de vigilancia legislativa son adecuados.
TRANSPARENCIA PRESUPUESTARIA EN MEDIO DE PANDEMIA
IBP prepara un proyecto piloto de módulo sectorial para que la información detallada sobre los presupuestos y los gastos de emergencia, sobre todo en materia de salud, permitan a la sociedad civil y a la población “supervisar la forma en que se adoptan las decisiones presupuestarias y en que se gastan los recursos públicos”.
«Si bien la pandemia exige claramente una acción rápida y decisiva, la transparencia presupuestaria, la participación pública y una buena supervisión, son también imperativos», dice Warren Krafchik, director ejecutivo de IBP. «A medida que los gobiernos responden a esta masiva emergencia de salud pública, los presupuestos deben permanecer abiertos y transparentes, y los funcionarios deben permitir la participación pública inclusiva durante la planificación y la ejecución».
«Los sistemas de presupuesto abierto por sí solos no pueden resolver la pandemia. Pero pueden fortalecer los lazos entre las personas y el gobierno y mejorar la prestación de los servicios públicos. Necesitamos que los gobiernos se comprometan con la transparencia y la participación pública o que aceleren los progresos que ya han hecho», dice Sally Torbert, oficial de programa del IBP y autora principal del informe.
¿CUÁL ES LA METODOLOGÍA?
La encuesta fue aplicada en 117 países y consta de un cuestionario de 145 preguntas que son contestadas por investigadores independientes, a través de evidencia pública tales como: documentos del Ministerio de Hacienda; leyes aprobadas por la Asamblea Nacional; notas de prensa de ambas instituciones; y de cualquier otro medio que reporta información sobre el proceso presupuestario.
En las 145 preguntas se incluyen 109 que evalúan la disponibilidad pública de la información presupuestaria, 18 que analizan las oportunidades que se ofrece a la ciudadanía para participar en el proceso presupuestario y 18 que valoran el rol de la legislatura y la entidad de fiscalización superior (Contraloría General de la República).
La construcción del cuestionario está basada en buenas prácticas de gestión financiera, tales como:
- Código de Buenas Prácticas de Transparencia Fiscal, del Fondo Monetario Internacional (FMI),
- la Iniciativa de Rendición de Cuentas de Gastos y Finanzas Públicas (cuya secretaría tiene su sede en el Banco Mundial),
- las Mejores prácticas para la transparencia presupuestaria, de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y,
- la Declaración de Lima sobre Pautas para los Preceptos de Auditoría, de la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores
El proceso de investigación y recopilación de información duró 16 meses y se tomó toda aquella documentación publicada antes del 31 de diciembre de 2018.
Es importante recalcar que representantes de IBP en cada país solicitan a los gobiernos revisar las respuestas del cuestionario y emitir comentarios que son tomados en cuenta a la hora de evaluar los resultados finales. De los 117 gobiernos contactados, Nicaragua fue uno de los 23 gobiernos que no respondieron a la solicitud para revisar el cuestionario.
RECOMENDACIONES
Los expertos de Expediente Público señalan que el gobierno central de Nicaragua debe hacer un esfuerzo por publicar los 3 documentos que aún no son puestos a disposición del público (preliminar, presupuesto ciudadano y evaluación de medio año). También es necesario que se publique con mayor celeridad el presupuesto aprobado ya que en las dos últimas ediciones este documento se ha divulgado muy tarde, incluso, traspasando el tiempo que es permitido en esta metodología. Asimismo, se recalca la necesidad de aumentar información del informe de liquidación del presupuesto: incluir información sobre el riesgo fiscal en el proyecto de presupuesto del Ejecutivo, y publicar las auditorías completas que hace la Contraloría General de la República.
Para la Asamblea Nacional se enfatiza la necesidad de debatir la política presupuestaria antes de que se presente el proyecto de presupuesto del Ejecutivo y aprobar las recomendaciones del próximo presupuesto. También se apunta a que un comité legislativo debería examinar la implementación del presupuesto durante el año y publicar en línea los informes con sus hallazgos.
Por otra parte, señalan que es necesario mejorar la participación ciudadana en las etapas del presupuesto y sugieren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público de Nicaragua priorizar medidas como un mecanismo piloto para involucrar al público en la formulación del presupuesto y el monitoreo de su implementación, involucrar activamente a las comunidades vulnerables e insuficientemente representadas, directamente o a través de las organizaciones de la sociedad civil que las representan.
Recomiendan también a la Asamblea Nacional de Nicaragua permitir que las organizaciones y la sociedad civil intervengan en las audiencias sobre el proyecto de presupuesto antes de su aprobación, además, permitir que los miembros del público o las organizaciones de la sociedad civil intervengan en las audiencias sobre el informe de auditoría.
Además, se recomienda que la Contraloría General de la República establezca mecanismos formales para que el público contribuya en las investigaciones de auditoría relevantes, mejorar la exhaustividad del informe de auditoría y presupuesto aprobado.
Finalmente, la principal recomendación en cuanto a vigilancia es la creación de un ente fiscalizador proveedor de “información independiente y no partidista para el ejecutivo y/o el parlamento durante el proceso presupuestario”.
Para información más detallada sobre la encuesta ir a: https://www.internationalbudget.org/open-budget-survey/
