Probablemente pocos analistas conozcan tan profunda e imparcialmente a la Misión de Apoyo contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras (MACCIH), como el estadounidense Charles Call, profesor del Centro para Estudios Latinoamericanos y Latinos (CLALS) de la American University.
Con el apoyo de la Fundación Open Society, Call lideró un informe que analiza los avances y desafíos de los primeros dos años de la MACCIH, así como el futuro que prevén de la misión. Recientemente este investigador, quien fue asesor del Departamento de Estado de EEUU, también consultor para la organización Human Rights Watch, presentó los hallazgos del estudio y compartió su opinión con Expediente Público.
Considerado por Call como un experimento innovador, la MACCIH inició operaciones en abril de 2016, como una salida del Presidente Juan Orlando Hernández frente a las protestas de «Los Indignados», surgidas después de conocerse la quiebra del Instituto Hondureño de Seguridad Social (IHSS), con la cual se utilizaron 147 mil dólares para financiar su campaña en las elecciones del 2013. Un acto que fue admitido por el propio mandatario, en unas declaraciones que más que evidencias judiciales, forman parte del anecdotario de la corrupción y la impunidad.
Considerado por Call como un experimento innovador, la MACCIH inició operaciones en abril de 2016, como una salida del Presidente Juan Orlando Hernández frente a las protestas de «Los Indignados».
En 2015, cientos de miles de reclamantes a nivel nacional exigieron la creación de una Comisión Internacional contra la Impunidad en Honduras (CICIH), una homóloga a la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), creada en el 2006 con el respaldo de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y del gobierno de EEUU -como su principal donante-.
El gobierno de Hernández adujo que la instalación de una CICIH transgrediría la autodeterminación del país, por lo que la demanda de los protestantes fue negada parcialmente y la ofrenda fue la MACCIH. «La soberanía sigue siendo un mecanismo poderoso para proteger la impunidad», comenta Call frente a ese argumento que con frecuencia utilizan los gobiernos para impedir la instalación de las misiones internacionales.
El 19 de enero del 2016, bajo un clima de escepticismo y desconfianza, el señalado presidente Hernández firmó un convenio en Washington junto al Jefe de la Misión, el Secretario General de la Organización de Estados Americanos (OEA), Luis Almagro, para autorizar el funcionamiento de la MACCIH por cuatro años.
«Observadores dentro y fuera de Honduras concluyeron que el gobierno buscó la participación de la OEA al mismo tiempo que de la ONU, asumiendo que la primera era una organización más débil y que tendría menos influencia que la ONU. Además, la OEA parecía ansiosa de mostrar que podría marcar una diferencia en los temas de seguridad y de gobernanza en una misión de campo», comenta el investigador.
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El propósito general de la misión era combatir la corrupción y la impunidad desde una perspectiva integral, mediante el fortalecimiento de la institucionalidad y la participación de la sociedad civil. «Ante los ojos de la ciudadanía, su mandato más importante era colaborar con el sistema de justicia hondureño en la investigación y enjuiciamiento de casos vinculados a poderosas redes corruptas para poner fin a un largo patrón de impunidad», recuerda Call.
Mientras tanto, en las calles la población exigía condenas y aducía que más de tres mil personas habían muerto como consecuencia del robo en el IHSS.
Un experimento coyuntural
Para desentrañar la creación de la MACCIH, Call destaca cuatro elementos contextuales del 2015 y 2016. En primer lugar, considera a las movilizaciones de «Los Indignados» como el principal causante para el surgimiento de la misión, enfatizando que las protestas fueron estimuladas por los logros de la CICIG, luego que en esos años sus investigaciones por actos de corrupción derribaran hasta al presidente de Guatemala. En Honduras el reclamo también exigía tocar a las cúpulas más altas.
«Si la crisis política surgida a raíz del desfalco del IHSS fue la chispa que condujo a la creación de MACCIH, otros factores fueron el combustible: décadas de un sistema político corrupto, niveles récord de homicidio debido a las pandillas y redes organizadas de tráfico de drogas, y la percepción generalizada de un sistema de justicia notoriamente corrupto, en el que se involucraban fiscales, jueces y la Policía Nacional», amplía Call, quien también ha sido consultor para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Comisión Europea.
El propósito general de la misión era combatir la corrupción y la impunidad desde una perspectiva integral, mediante el fortalecimiento de la institucionalidad y la participación de la sociedad civil.
En segundo lugar, el informe aduce que en 2015, EEUU buscaba «estabilizar» al país, para disminuir la inmigración indocumentada, particularmente de menores no acompañados. Además, los estadounidenses ejercían presión para que el gobierno hondureño disminuyera la tasa de homicidios, señalando que las maras y el narcotráfico eran coadyuvados por una economía política corrupta vinculada a redes de crimen organizado.
Como tercer elemento, el investigador destaca el apoyo que el gobierno de Hernández recibió por parte del General John Kelly -excomandante del Comando Sur y actual jefe de gabinete de la Casa Blanca-, ante los cuestionamientos sociales que exigían su destitución. No obstante, Call advierte que el apoyo de EEUU con la misión ha disminuido paulatinamente en sus primeros dos años de funcionamiento, debido al énfasis del gobierno estadounidense por controlar la migración y la extradición de traficantes de drogas, por encima de la lucha contra la corrupción.
El cuarto elemento refiere a las razones de la OEA para aceptar el liderazgo de la MACCIH. Para Call, esta organización intentaba revertir su reputación en la región centroamericana, después de haber fracasado en la mediación durante el golpe de Estado de 2009, tras no restituir al entonces Presidente Zelaya. Además, comenta que la ONU, al contrario, permaneció renuente, anticipando las dificultades de una misión conjunta con la OEA y dudando del compromiso del gobierno de Hernández para luchar contra la corrupción.
Los investigadores definen a la misión como un «híbrido» que combina un mandato multilateral de presencia internacional con instituciones nacionales, y argumentan que sus poderes se quedan cortos al ser comparados con las misiones de paz de la ONU, pero tiene mayor alcance que la asesoría y la asistencia técnica de los programas bilaterales.
El mandato
Tras seis meses de negociaciones entre el gobierno hondureño y la OEA, el mandato de la MACCIH incluyó la creación de un observatorio de la sociedad civil, el fortalecimiento de la coordinación entre distintas agencias, el cumplimiento de los tratados internacionales sobre la lucha contra la corrupción y la propuesta de reformas legales.
Según Call, la principal divergencia entre la MACCIH y el modelo de la CICIG, fue que el gobierno hondureño garantizó que la misión no iniciaría enjuiciamientos, facultades exclusivas del Ministerio Público (MP). «Debido a que la misión debe trabajar con los fiscales nacionales para presentar casos ante los tribunales hondureños, su éxito depende en gran medida del Fiscal General y de la relación con esa persona», advierte el estadounidense, quien considera que las autoridades hondureñas propusieron una institución más difusa que la CICIG y la dotaron de un mandato «algo» más débil.
La MACCIH tampoco podía recibir denuncias directamente, pero a diferencia de la experiencia guatemalteca, sí podía seleccionar sus casos de investigación, sin coordinación con otras entidades. También se le facultó para proponer leyes y cambios institucionales, pero era claro que la misión se instalaría como un mecanismo para fortalecer las entidades nacionales, en lugar de suplantarlas.
Como reacción al mandato elaborado por el gobierno y los negociadores de la OEA, «Los Indignados» consideraron que la misión nacía sin «colmillos» y fue señalada como un montaje diseñado por el gobierno, por lo que obtuvo poco respaldo social. Además, la apertura de la MACCIH significó el cese de las manifestaciones y la disolución de un movimiento espontáneo que no logró consolidarse. Prueba de ello es que ninguno de sus líderes logró obtener una diputación cuando se presentaron como candidatos y candidatas ante el poder legislativo.
En contraste a la oposición general, en sus inicios, la MACCIH tuvo el apoyo del MP, del Congreso Nacional (CN), del Poder Ejecutivo y de los distintos tribunales, probablemente porque el proyecto los sacaba de los apuros en los que se encontraban con las manifestaciones sociales. Después de dos años de funcionamiento el panorama es otro, «en aquel entonces tenía el respaldo porque no parecía ser una amenaza a las élites gobernantes, pero la debilitaron cuando la MACCIH parecía plantear amenazas a la impunidad», detalla Call. Ese quiebre ha sido el guion de estos dos primeros años.
Según Call, la principal divergencia entre la MACCIH y el modelo de la CICIG, fue que el gobierno hondureño garantizó que la misión no iniciaría enjuiciamientos, facultades exclusivas del Ministerio Público (MP).
A pesar que la misión tardó varios meses en ser mínimamente operativa, para los investigadores, la MACCIH ha cumplido «razonablemente» su mandato en los primeros dos años, a pesar que «muchos de los avances más importantes fueron embotados o revertidos por el presidente, sus suplentes, u otras élites a quienes la MACCIH podría haber investigado e incluso llevado a juicio».
Este «experimento» necesario, coordinado a control remoto por el Secretario General de la OEA desde Washington, ha servido para evidenciar el entorno nacional e internacional en la lucha contra la corrupción, una experiencia que por sí misma devela las redes del poder en Honduras -conformada por las élites políticas y económicas representadas en los tres poderes del Estado, y la contribución que puede aportar la comunidad internacional frente a estos retos.
Primeros casos
Después de sobrepasar diversas dificultades para su instalación, «con algunos retrasos que parecían deberse a que el gobierno hondureño intencionalmente demoraba los procesos», un año después que las protestas de «Los Indignados» alcanzaran su apogeo en agosto del 2015, la misión de la OEA apenas arrancaba frente a la impaciencia de la población.
«El proceso político de obtener un acuerdo y el proceso operacional de creación de una misión internacional tardan muchos meses. Además de la logística, tomó tiempo establecer relaciones de trabajo con autoridades hondureñas, como los fiscales del Ministerio Público, el propio Fiscal General, y los tribunales y otros aliados, incluyendo grupos de la sociedad civil. Luego es necesario contratar conductores, vehículos, arreglos de seguridad, licitaciones públicas para computadoras, además de recaudar fondos para una entidad financieramente independiente. Así, Jiménez Mayor tuvo que invertir tiempo en reunirse con el G16, el principal cuerpo diplomático del país, para solicitar fondos. Finalmente, fueron EEUU, Canadá, Italia, México y Perú quienes contribuyeron al presupuesto», cita el informe.
La CICIG había tenido un inicio similar, cuando en sus primeros dos años no logró ninguna condena. Por su parte, en diciembre del 2016, la MACCIH investigaba cuatro casos, seleccionados por su valor estratégico y por la orden de la misión de que todos los casos involucraran redes criminales.
Este «experimento» necesario, coordinado a control remoto por el Secretario General de la OEA desde Washington, ha servido para evidenciar el entorno nacional e internacional en la lucha contra la corrupción
Con 19 funcionarios contratados -de los 70 que estaban previstos-, las primeras investigaciones se dieron bajo un equipo seleccionado directamente por Luis Almagro, no por el Representante Especial en Honduras, Juan Jiménez Mayor. «La estructura de la misión resultó ser otro punto débil. El acuerdo de su creación especifica que el jefe de la misión es el Secretario General de la OEA, con sede en Washington. Aunque no tenía ningún sentido que él dirigiera la misión, aceptó hacerlo», opina Call.
De acuerdo al informe, fue un error acceder a las demandas del gobierno para que Luis Almagro asumiera el liderazgo de la misión y, en lugar de un jefe, tuviera cuatro coordinadores de área en Tegucigalpa, entre ellos Jiménez Mayor. Desde el punto de vista político, el depender de la OEA dificultó el trabajo de MACCIH, situación que la CICIG no experimentó, por ser una misión apoyada, pero no manejada, por la ONU.
A pesar de estas dificultades, la MACCIH iniciaba sus operaciones con el compromiso de profundizar en el caso al que le debía su existencia, el descalabro financiero del IHSS; sumándose a las investigaciones previamente realizadas por la Fiscalía General y el Consejo Nacional Anticorrupción (CNA), una entidad vigorizada bajo la dirección de Gabriela Castellanos, con quien la misión ha trabajado estrechamente, firmando en marzo del 2017 un acuerdo de apoyo.
A inicios de 2016, la MACCIH apoyó en 46 líneas de investigación referentes al escándalo del IHSS y «jugó un papel crucial en la prevención de la liberación del funcionario de más alto nivel en el caso, Mario Zelaya Rojas, director del IHSS durante el desfalco del mismo y a quien los tribunales pretendían liberar», destaca el informe liderado por Charles Call. En marzo de 2017, tres exintegrantes de la Junta del IHSS fueron condenados y se demostró la existencia de una red criminal alrededor del caso. A finales de marzo del 2018, 12 personas más fueron declaradas culpables.
En julio del 2017, la misión se incorporó a la investigación del caso «Agua Zarca/DESA», que incluía denuncias de corrupción en el proceso de aprobación de la represa sobre el río Gualcarque. Esas denuncias habían sido presentadas por Berta Cáceres, líder ambiental y coordinadora del Consejo Cívico de Organizaciones Populares e Indígenas de Honduras (COPINH), quien fue asesinada en marzo de 2016.
«El 13 de julio del 2017, cuando Jiménez Mayor anunció la investigación de DESA, fue objeto de la ira e indignación de algunos empresarios y de la élite política al nombrar a quienes estarían investigando, aunque no se habían presentado cargos en su contra. La investigación sigue en marcha», expresa el informe y resalta que hasta la fecha, nueve personas han sido arrestadas por vinculación con el asesinato de Cáceres, aunque a ninguna se le ha culpado por corrupción.
En agosto de 2016, la MACCIH comenzó a darle seguimiento al caso «Astropharma», el cual acusaba a una compañía farmacéutica propiedad de la familia de la nacionalista y exvicepresidenta del CN, Lena Gutiérrez, supuestamente involucrada en un plan para obtener contratos ilícitos y otros actos fraudulentos con el IHSS. En febrero del 2018, la Corte Suprema de Justicia (CSJ) aceptó un «recurso de amparo» a favor de la familia Gutiérrez, pero no aceptó una apelación solicitando que se descartara el caso.
Un colmillo para la misión
En febrero de 2017, el MP y la MACCIH anunciaron la creación de la Unidad Fiscal Especial contra la Corrupción y la Impunidad (UFECIC), para trabajar en conjunto en las investigaciones y presentaciones de casos ante los tribunales. La apertura de esta unidad le dotaba de un brazo derecho dentro de la fiscalía y le permitía presentar cargos, sujetos a la aprobación del Fiscal General, Óscar Chinchilla. Una vez que la UFECIC fue montada, los casos que investigaba eran los mismos en los cuales trabajaba la MACCIH.
Como jefe de la nueva unidad se eligió a Luis Javier Santos, un exfiscal especial contra la corrupción que había participado en 2008 en la huelga de hambre de los fiscales y que ese mismo año había sobrevivido a un atentado, razón por la cual se asiló durante varios años en España.
El primer caso que investigaron en conjunto fue el de la «Red de Diputados» y en diciembre de 2017 se acusó a cinco miembros del CN por haberse apropiado de 8.3 millones de lempiras de los fondos públicos de inversión social. Cinco semanas después, el CN separó a la MACCIH y al MP de la investigación, al reformar dos artículos de la Ley Presupuestaria, declarando que la única entidad capaz de auditar los fondos públicos y su uso a partir del 2006 era el Tribunal Superior de Cuentas (TSC). Aquella movida significó la liberación de los cinco legisladores imputados y un golpe directo contra la misión.
A inicios de 2016, la MACCIH apoyó en 46 líneas de investigación referentes al escándalo del IHSS y «jugó un papel crucial en la prevención de la liberación del funcionario de más alto nivel en el caso
A la «Red de Diputados» le prosiguió el caso «Caja Chica de la Dama», con el cual se acusó en diciembre de 2017 a la exprimera dama (2010-14), Rosa Elena Bonilla de Lobo, por malversación de fondos públicos, lavado de dinero y asociación ilícita durante la administración de su esposo. Bonilla de Lobo fue arrestada el 28 de febrero del 2018. A pesar de seguir presa, el CN y los tribunales han cambiado algunas leyes y los cargos en su contra para aminorar su posible castigo, como las reformas a la Ley sobre Privación Definitiva del Dominio de Bienes de Origen Ilícito, para beneficiar a los acusados por actos de corrupción.
«El Congreso pareciera estar empeñado en aprobar únicamente leyes que impidan que la MACCIH colabore efectivamente en los casos anticorrupción, en lugar de aprobar las leyes que ha propuesto», comenta el investigador.
El informe presentado por el profesor Call analizó seis casos apoyados por la misión y señala que actualmente hay al menos 10 investigaciones activas al cierre de los dos primeros años de la misión. «Al examinar estos casos, nos queda claro que el rol político que ha jugado ha sido fundamental en que los mismos se hayan llevado a cabo, más allá de su rol técnico o legal. Además, la MACCIH ha presentado cuantiosas propuestas de leyes, y dichas propuestas y sus aportes a leyes existentes han ayudado al sistema legal en Honduras, a pesar del rechazo y las múltiples revisiones a las que se han visto sometidas. Y fiscales hondureños aseguran que la experiencia y pericia de la misión han contribuido a las investigaciones en curso», afirma el estadounidense.
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Pero los intentos por debilitar su funcionamiento no se detienen. En mayo del 2018 un fallo de la Sala Constitucional pretendió invalidar las investigaciones de la UFECIC, lo que pone en duda la continuidad de su trabajo, al dictaminar el acuerdo entre la Fiscalía General y MACCIH como inconstitucional. Un golpe «letal» para los objetivos de la misión.
Balance
Para los investigadores, la experiencia de la MACCIH, junto con la CICIG, «han demostrado que, con cooperación mínima de las autoridades y las instituciones nacionales, las misiones híbridas pueden marcar la diferencia en las investigaciones contra la corrupción que involucran a funcionarios de alto nivel».
En el caso de Honduras, una cooperación mínima que se compone de un cierto respaldo del gobierno con algunas medidas anticorrupción, combinadas con múltiples movidas para obstaculizar el alcance de la misión internacional, sobre todo, cuando las investigaciones amenazan a los aliados políticos y económicos claves del gobierno.
Basado en los resultados que ha obtenido en algunos de sus casos y tomando en cuenta las dificultades que ha enfrentado, para Call el desempeño de la misión no ha sido «malo». Un indicador es la oposición que ha recibido por parte de las élites políticas y económicas desde los tres poderes del Estado, quienes han sido bastante transparentes en sus esfuerzos para mantener la impunidad.
El informe del Centro para Estudios Latinoamericanos y Latinos (CLALS) de la American University, señala que dos años es un tiempo muy corto para evaluar el impacto de una misión internacional en los procesos penales, pero detalla que hasta la fecha, «el progreso de MACCIH en los casos contra funcionarios corruptos no está mal, dado el tiempo que lleva en operaciones y los recursos limitados de la misión, pero tampoco es abrumadoramente impresionante». El estudio también afirma que la MACCIH «muestra una iniciativa rápida y amplia en la presentación de propuestas de reformas legales que mejoraron la capacidad del Ministerio Público y del sistema de justicia para investigar y enjuiciar los casos».
Si bien dos años es un período muy corto para evaluar a la misión, queda claro que cuando el trabajo de la MACCIH tocó a ciertas élites políticas y económicas, éstas respondieron cerrando sus filas en los espacios legales, políticos y judiciales, para detener las investigaciones, y sobre todo, para disminuir las capacidades de la misión. Prácticamente cada caso presentado, fue acompañado de una ofensiva contra la misión.
Futuro de la misión
Recientemente se oficializó a Luiz Antonio Guimarães como nuevo Representante Especial de la MACCIH en Honduras, después de casi seis meses de la renuncia de Juan Jiménez Mayor, debido a discrepancias con Luis Almagro. Para Call, este exprocurador de la justicia en Brasil, enfrentará junto a la misión, duros retos en distintos frentes al comenzar su tercer año de operaciones, y destaca que su principal objetivo debe ser proteger la continuidad de la UFECIC.
Además, señala que los donantes se encuentran escépticos sobre el trabajo que pueda realizar la MACCIH, a raíz de los ataques constantes que ha dado el ejecutivo, el congreso y las cortes para debilitar la misión. «El rol de los donantes es fundamental para que MACCIH pueda recobrar el impulso que tuvo a inicios del 2018», comenta.
En otro intento mayúsculo por debilitar las operaciones de la misión, en mayo del 2018 un fallo de la Sala Constitucional pretendió invalidar las investigaciones de la UFECIC
Para este investigador estadounidense, el futuro de la misión depende crucialmente del apoyo que pueda recibir por parte de Fiscal General, Óscar Chinchilla. «Ahora que el Presidente Hernández y el Partido Nacional han mostrado su gran influencia sobre los tribunales y el Congreso, el Ministerio Público es uno de los pocos mecanismos potenciales de rendición de cuentas sobre el Poder Ejecutivo, apoyado por la propia MACCIH», detalla.
«Además, la trayectoria política de la MACCIH ha puesto en evidencia a una OEA débil y dividida, por lo que las élites políticas y económicas han sabido aprovecharse de estas debilidades», comenta Call, quien opina que parte del futuro de estas misiones, está en juego con la experiencia de la MACCIH en Honduras.
«¡Caiga quien caiga!», fue la consigna que repitió el Presidente Hernández cuando la misión inició operaciones. Hasta ahora, los tres poderes del Estado no han demostrado disposición para aplicar el peso de la ley a los más altos niveles. La que se ha salvado de caer, es más bien la MACCIH.
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Para los investigadores estadounidenses, los próximos meses mostrarán si aún existe un espacio para que la MACCIH demuestre que tiene la capacidad de marcar una diferencia notable en la lucha contra la corrupción, eso sí, «sin presiones externas e internas sobre el gobierno, su futuro se ve sombrío», comenta el profesor.
Restan dos años para finalizar el convenio suscrito y Guimarães apenas inicia su función como nuevo vocero de la misión. Sin respaldo social, este «experimento innovador» tiene el reto de debilitar a quien Charles Call califica como una de las «redes más notorias de corrupción en el mundo».
