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Las reformas fiscales que asfixian a la sociedad nicaragüense

Con una economía en recesión y con la caída de la cooperación externa, el régimen de Daniel Ortega optó por apretar más la cintura al sector privado y al pueblo nicaragüense con la reforma fiscal vigente desde febrero de 2019, para sostener su voluminoso aparato burocrático y represivo, confirma esta investigación de Expediente Público. 


Veinte años atrás, Wilfredo Suazo heredó de su papá el taller “Hamacas Vicente Suazo”, que en el año 2006 fue reconocido a nivel internacional por elaborar las mejores hamacas del mundo. Opera en el municipio de Masaya, a unos 25 kilómetros de la capital, pero lo amenaza la crisis económica en que se ha sumergido el país centroamericano desde 2018, debido a la falta de voluntad política del gobierno por negociar una salida política y creíble. En la actualidad, sus ventas se han reducido en un 80%, provocando el despido de varios trabajadores.

Los problemas en el taller de hamacas se agravaron con las reformas fiscales que impuso el régimen de Daniel Ortega a inicios de febrero de 2019, para sostener el Presupuesto General de la República (PGR) . Sin embargo, resultó más dañino el remedio que la enfermedad, ya que han tenido un impacto severo en el clima de negocios del país para el sector privado, lo que a su vez pone en riesgo la sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo, de acuerdo a Expediente Público. 

La crisis sociopolítica del país inició por un problema de finanzas públicas: la necesidad de una reforma al Instituto Nicaragüense de Seguridad Social. Aunque dicha reforma al INSS se derogó, la crisis económica ya había arrancado y el gobierno tenía la necesidad de obtener dinero fresco para mantener funcionando al Estado y evitar el colapso del Seguro Social. Por lo tanto, en febrero de 2019 llevó a cabo reformas en materia tributaria y de seguridad social, que dañaron severamente la capacidad de hacer negocios en el país.


El principal impacto de la reforma tributaria fue por el aumento del Pago Mínimo Definitivo del Impuesto sobre la Renta (IR), del 1 al 3 por ciento, afectando la liquidez, utilidades y la capacidad financiera de las empresas y su productividad laboral, según la Fundación Nicaragüense para el Desarrollo Económico y Social (Funides). 

“Esto lo que hizo fue reducir la liquidez de las empresas y obligó ajustes rápidos. El golpe a las utilidades les obligó a maniobrar cambiando a proveedores informales, buscar financiamiento a menos costos, ofrecer otros servicios. Se frenaron las inversiones de los negocios y eso al final es en detrimento del Gobierno, porque nuevas inversiones significaban el retorno de más impuestos, que a su vez pudo usarlo para incentivar la economía con un mayor gasto en los proyectos de inversión pública”, de acuerdo a Funides. 

Otro golpe fue a través del Impuesto al Valor Agregado (IVA) que antes se declaraba los 15 días de cada mes y ahora debe hacerse a los cinco días. También se redujo la lista de bienes exonerados relacionados al consumo popular y se gravó insumos de la producción de bienes agropecuarios. Con esto aumentó el costo de la canasta básica familiar de 53 productos. 

Funides identificó que las principales afectaciones a las empresas han sido la dificultad en la recuperación de cartera, con el pago de las deudas, incremento de la informalidad y del contrabando de productos. 

Un ejemplo del impacto 

Durante los meses de la protesta cívica, entre abril y julio del año 2018, el taller Suazo no pudo enviar los pedidos de hamacas al extranjero porque gran parte del país permaneció paralizado, incluyendo sus principales vías y arterias de acceso.  

Cuando los envíos fueron posibles, no mejoró el negocio porque la mayoría de los clientes extranjeros no regresaron y los nacionales eran pocos. Y para empeorar la situación, los costos de exportación de las hamacas encarecieron por los impuestos en la aduana y la burocracia a partir del 2019, como resultado de la reforma fiscal. “Antes por una exportación valorada en más de U$2,000 dólares se pagaban 20 dólares a la Aduana, ahora se pagan más de 75 dólares”, explicó el artesano Suazo. 

El gubernamental Centro de Trámites de las Exportaciones (Cetrex), adscrito al Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC), implementó nuevos requisitos en los formatos para los envíos de los productos. Suazo dijo que esas exigencias le obligó a contratar los servicios de gestores, representando un nuevo gasto. 

“Por los diferentes trámites que nos obligan, ahora tardamos dos días en lograr exportar, cuando lo hacíamos en un día. Eso implica pagar más en el transporte, porque contrataba un taxi por 1,500 córdobas (US$ 46.69), por ejemplo, para llevar las hamacas al aeropuerto (de Managua), ahora pago el doble, 3,000 córdobas (US$ 93.38)”, precisó el artesano sobre las complicaciones generadas por las reformas. 

Por otra parte, el impacto de la reforma fiscal del 2019 obligó a la pequeña empresa a despedir personal para sobrevivir en el nuevo contexto. Según su propietario Wilfredo Suazo, los colaboradores pasaron de 15 a 4 y 6 personas eventualmente. 

“Si tenemos un poquito de trabajo, estas personas pueden ganar algo de salario en la semana para mantener a sus familias”, aseguró Suazo. 

La peor crisis en 30 años 

El análisis “Efectos de la crisis sociopolítica en el Presupuesto General de la República de Nicaragua”, de Expediente Público, confirma que en el primer año de la crisis, el Gobierno redujo en C$7,462 millones de córdobas (unos US$236.46 millones), significando un -9.1% los ingresos respecto a lo aprobado. 

En el Presupuesto General de la República (PGR) del 2018 se pretendió recaudar ingresos por C$80,773.21 millones de córdobas (US$ 2,559.63 millones), un aumento del 9.4% respecto a lo observado en 2017. Pero, la meta no se logró y los ingresos finalizaron en 2018 en C$73,599 millones de córdoba (US$ 2,332.29 millones), como consecuencia de que la economía del país se contrajo -4%.  La recesión continuó los siguientes dos años, aún cuando la expectativa del Gobierno y del sector privado era lograr la recuperación. 

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Nicaragua dejó atrás una década de crecimiento económico promedios del 4.5 % anual. Todo cambió cuando el Gobierno decidió aplicar de forma unilateral e impositiva una reforma al sistema de pensiones del país, que desde el 2013 arrastra un déficit fiscal. Rompiendo la política de negociación y consenso con el sector privado y los inversionistas, que venía sosteniendo de su retorno al poder en 2007, Ortega aumentó la tasa de cotización a los trabajadores y el aporte de los empleadores. 

“La historia es conocida, la población salió a las calles y el Gobierno respondió con la peor represión vista luego de la firma de los tratados de paz. Todo esto desató una crisis económica que ha repercutido en las finanzas del Gobierno en todos sus niveles. Nicaragua inició su peor crisis social, política y económica de los últimos 30 años”, recordó Expediente Público. 

Para el 2019, la Asamblea Nacional aprobó un PGR bastante optimista porque solo previó que la economía caería -1 %. Sin embargo, la profunda recesión producto de la crisis sociopolítica sin resolver y el daño en las empresas causado por las reformas del Gobierno, provocaron una contracción final del -3.9 %.

La urgencia de rescatar al INSS 

Expediente Público y Funides coincidieron en que la adopción de reformas fiscales tan drásticas se debieron a que el Gobierno calculó que dado el crecimiento económico del país antes del 2018, las empresas acumularon suficiente capital, sobretodo las grandes, lo que les permitirían absorber el aumento a los tributos pese a estar en una recesión.

“Un trasfondo importante es que el Gobierno está apoyando al INSS con transferencias de recursos, para ponerse al día con la deuda de más de 500 millones de dólares que arrastra de varias administraciones. Esa plata adicional tenía que salir de algún lado, porque sino lo hacían el INSS enfrentaría en insolvencia, no siendo capaz eventualmente de hacer frente a sus obligaciones como las pensiones”, explicó Funides.

Según los datos publicados en los informes de liquidación del PGR, entre 2015 y 2019 el Gobierno central destinó C$8,358.20 millones de córdobas (unos US$266.74 millones de dólares)

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Pérdida en cooperación externa 

Otro factor fue la limitante para acceder a financiamiento externo para cubrir el déficit del gasto público, debido a las sanciones políticas y económicas de la Nica Act, una legislación aprobada por el gobierno de Estados Unidos (EE.UU.)  para presionar al presidente Ortega, la que fue ratificada el 11 de diciembre del 2018 por el Congreso de EE.UU. y entró en vigencia el 20 de diciembre de ese mismo año, al firmarla el presidente Donald Trump.  

La Ley contempló aplicar sanciones individuales para funcionarios del Gobierno señalados de corrupción y violaciones a los derechos humanos, así como condicionamientos de préstamos al país por parte de instituciones financieras internacionales como el Banco Mundial, el FMI y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Debido a la falta de fondos externos, de no obtener la suficiente liquidez a través de los bonos de la República, evitar usar sus “ahorros” que son parte de las reservas internacionales en el Banco Central de Nicaragua (BCN), y de no querer reducir el gasto corriente del PGR por el costo político que significaba el despido de empleados públicos o reducir los salarios, el Gobierno puso en marcha la reforma fiscal. 

El financiamiento externo a inicios de 2018 cubría el 15.7 por ciento del gasto total, cuando se esperaban C$13,714 millones de córdobas (US$ 434.58 millones), incluyendo las donaciones y desembolsos de préstamos totales. 

Expediente Público señaló que tras la crisis social, “la imagen internacional de estabilidad se perturbó, por lo cual varias donaciones se redujeron y algunos préstamos se limitaron”, por lo que el financiamiento recibido fue de 11,612 millones de córdobas (US$ 367.97 millones), 15 por ciento menos de lo esperado. 

En 2019 el financiamiento externo mejoró al recibirse 12,409 millones de córdobas (US$ 387.27 millones), pero debido a la negativa del presidente Ortega de solucionar la crisis sociopolítica parando la represión y dialogando con la oposición, la comunidad internacional elevó la presión limitando la cooperación. 

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El PGR aprobado para 2020 es de 80,901.6 millones de córdobas (US$ 2,361.48 millones) en gastos totales. Sin embargo, los 11,133 millones de córdobas (US$ 324.96 millones) previstos a recibirse en préstamos y donaciones por la cooperación externa, serían insuficientes para completar el déficit.

 La apuesta del Gobierno fue aplicar más impuestos a los nicaragüenses, basado en que la reforma les rindió el primer año de ejecución. 

Los sectores afectados

Se recaudaron C$9,520.5 millones de córdobas (US$ 296.35 millones) por encima de lo previsto, según el Informe de Liquidación Presupuestario de 2019, costo que pagaron los consumidores y el sector privado. Uno de los más afectados ha sido la industria turística debido a que la crisis sociopolítica alejó al visitante extranjero. El problema se agudizó por el incremento del costo de la energía eléctrica, el pago de más impuestos y en el aporte patronal al INSS. 

La tour operadora Namancambre Tours, en el municipio de Somoto, departamento de Madriz, solía tener reservaciones de visitantes extranjeros para dos años. Cuando estalló la crisis social los turistas cancelaron las reservaciones de 2018 y las del 2019.

“Yo venía trabajando desde hace cinco años con un mayorista inglés ofreciendo paquetes y una serie de visitas a Nicaragua, y todo eso quedó cancelado. Estaban previstas visitas de turistas para los próximos cuatro años y todo eso lo perdimos por la crisis”, relató Gonzalo Hernández Cáceres, propietario de Namancambre Tours, refiriéndose a la falta de voluntad política del régimen de Ortega por encontrar una salida negociada y creíble.

La pérdida significó entre el 60 y 70 por ciento de los recursos de la tour operadora. Esto dejó sin empleo a 10 trabajadores del área administrativa y la cancelación de los servicios de 20 guías. Ahora es un negocio familiar donde eventualmente subcontratan a tres o cuatro guías para los días que llegan turistas nacionales a visitar las rutas, que incluye el cañón de Somoto y hacer senderismo.

Que al negocio le vaya mal no le importó a la Dirección General de Ingresos (DGI). “Estoy en mora, me mandan a cobrar pero no puedo pagar porque no tengo ingresos suficientes”, se quejó el empresario Hernández. La deuda que cobran es por la retención del pago mínimo del IR y los impuestos municipales. 

El balance tributario

Según el análisis de Expediente Público, en 2019 se esperó una baja recaudación como consecuencia de la pérdida en empleos formales y por tanto de cotizantes al INSS, pero terminó recuperándose con la reforma tributaria. Los principales rendimientos son por el IR, las nuevas cuotas en las retenciones por rentas económicas, indemnizaciones, contribución de cooperativas, la alícuota del Pago Mínimo, entre otras.. 

El Impuesto al Valor Agregado (IVA) aumentó 10.1 por ciento representando 24,115 millones de córdobas (US$ 750.65 millones) respecto a lo ejecutado en 2018, producto de la reforma a la Ley Energética que sumó consumidores a pagar el impuesto y en la reforma tributaria, que agregó nuevos productos gravados con este tributo. 

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El Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) entre la ejecución de 2019 y 2018, aumentó 45.2 por ciento es decir 2,460 millones de córdobas (US$ 76.57 millones) adicionales, ya que a ciertos productos se les elevó el porcentaje del tributo. Un comportamiento positivo tuvieron los ingresos no tributarios al recaudar 2,604 millones de córdobas (US$ 81.05 millones), cifra que representa un incremento del 15%, a través de las multas de tránsito, al contrabando, al sector pesca y forestal. 

La explicación de Funides fue que la actividad económica mejoró por la expectativa positiva que hubo cuando el Gobierno aceptó un segundo diálogo con la oposición para solucionar la crisis sociopolítica, el que duró de febrero a mediados de mayo del 2019. Sin embargo, fue posteriormente interrumpido y suspendido por el Gobierno. 

Funides señaló que “si se hubiese llegado a una negociación exitosa, que permitiera recobrar la confianza del sector privado, de los inversionistas, probablemente el Gobierno hubiera hecho una reforma fiscal, pero más suave”. 

¿Qué otras alternativas tenían?

Funides afirmó que “muy pocas”. “Hubiesen jugado con el gasto corriente, sobre todo de los bienes y servicios. Investigaciones periodísticas han revelado que en las actividades regulares de recreación, en marchas que hacen funcionarios públicos y del Frente Sandinista se gastan millones. Siempre hemos pensado que en esas compras de bienes y servicios hay un margen de maniobra para generar un ahorro, porque se financian un montón de actividades que no corresponden a un gobierno central”, indicó el centro de pensamiento independiente. 

Una investigación del medio de comunicación Artículo 66 con Expediente Público, reveló que se gastó poco más de 16 millones de córdobas (US$ 507,027.07) en las marchas de empleados públicos y simpatizantes sandinistas, realizadas por las alcaldías entre 2018 y 2019. 

Funides planteó que una opción más viable que la reforma fiscal, era aumentar el gasto de capital y de inversión para incentivar la economía, porque activaría al sector privado lo que al final se retornaría en más impuestos. 

Afectaron la Inversión Pública

El Gobierno no quiso sacrificar su política populista practicada en los 13 años de Ortega en el poder, lo que se tradujo en afectar lo menos posible el gasto corriente, es decir la burocracia estatal, decidiéndose entonces por dañar la capacidad de inversión pública. 

Aunque el gasto total ejecutado en 2018 aumentó C$306.8 millones (US$ 9.72 millones) en comparación con lo ejecutado en 2017, varios sectores fueron afectados con recortes como recreación, cultura, religión, en protección social, energía, combustible y turismo. 

Expediente Público analizó que en el primer año de la crisis social y económica, el gasto de capital fue el más afectado al reducirse 13.53 %. Esto impactó en educación y salud porque a pesar de ser “los principales sectores de prioridad del Gobierno, no se logró ejecutar la totalidad del monto destinado por proyecto”. 

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En 2019 se repitió la política, ya que el gasto corriente aumentó 6.73 %, mientras el de capital e inversión disminuyeron en 18.42 y 19.89 %, respectivamente, según el Informe de Liquidación del PGR. 

Reformas alimentan recesión 

Al final el Gobierno resultó víctima de sus duras medidas fiscales al ponerlas en la peor recesión económica de la historia reciente del país. Al dañar la liquidez del sector privado, se provocó una espiral de contracción del empleo, de la producción de las distintas actividades económicas y un freno a la inversión privada. La pandemia del Covid-19 complicó la crisis económica por lo que las metas de recaudación serían insostenibles a corto y mediano plazo. 

“La reforma tuvo efecto de segunda vuelta, alimentó la recesión económica porque el Gobierno lo que aplicó fueron medidas recaudatorias para hacerle frente a sus obligaciones. Son medidas de parche que no resuelven el problema de fondo, porque sin una solución política a la crisis no se logrará retornar al camino del crecimiento”, refirió Funides. 

Según el análisis de Expediente Público, anualmente al Programa de Inversión Pública (PIP) se le destinaba más del 20 por ciento del presupuesto de gastos. En el 2018 se aprobaron C$21,689 millones (unos US$ 687.3 millones). El hundimiento de la economía hizo insostenible esa partida y terminó ejecutando 18,250 millones de córdobas (US$ 578.32 millones). 

En inversión pública en 2019 se aprobaron C$16,213 millones (US$ 504.68 millones). Por los efectos de la crisis, las sanciones y la mala imagen internacional, varios proyectos se vieron afectados disminuyendo la inversión a C$14,620 millones (US$ 455.09 millones). 

En 2020 el presupuesto de gasto total aprobado fue de C$80,901.6 millones (US$ 2,361.48 millones) siendo un leve aumento de 87 millones (US$ 2.53 millones) al del año anterior. Pero siguió el desequilibrio porque mientras al sector transporte y comunicación, que es clave en el estímulo de la economía, se les redujo la partida de inversiones (16.4 %), el de defensa apenas se disminuyó 0.4%. 

Alcaldías no recibieron sus fondos de ley 

El segundo sector de mayor estímulo al crecimiento económico es el de obras y servicios comunitarios, en el que toman en cuenta los proyectos de inversión que ejecutan las municipalidades mediante transferencias del Gobierno Central. Sin embargo este rubro ha sido de los más afectados, ya que en dos años dejó de transferirles a las alcaldías al menos 9,187 millones de córdobas (unos US$ 268.16 millones), según los informes de liquidación. El Ministerio de Hacienda decidió bajar la “transferencia municipal” del 10 al 4% de los ingresos tributarios que por ley les corresponde. 

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Como la recaudación por la reforma fiscal se ha destinado a sostener el gasto corriente y al INSS, el Gobierno volvió a sacrificar en 2020 la inversión pública al aprobarse 14,888 millones de córdobas (US$ 434.57 millones), siendo un leve aumento del 1.8 por ciento respecto al año anterior. Sin embargo, la pandemia del coronavirus Covid-19 empeoró la recesión económica y todas las metas de recuperación del Gobierno saltaron por el aire.

Todo ello tendría consecuencias en el bienestar social. Funides estimó que en 2020  la pobreza general aumentará del 28.2 % en el 2019 a un rango de entre  32.2% y el 36.9 % debido al impacto de la pandemia del Covid-19 y la recesión económica. 

Expediente Público recordó que “parte de garantizar el desarrollo en un país depende de la inversión que se realice, especialmente en los sectores vulnerables o de mayores necesidades”, por lo que como consecuencia del menor gasto en inversión pública y privada un mayor número de hogares caerían en la pobreza.