27 de abril 2020
Expediente Público
“Para que le demos la información que solicitan tiene que ir a Juigalpa a pedir la autorización del delegado departamental del Inifom (Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal)”, fueron las palabras del funcionario de la alcaldía del municipio de Villa Sandino, departamento de Chontales, cuando un equipo de Expediente Público solicitó información sobre documentos presupuestarios de esa alcaldía.
Villa Sandino hasta 2017 era gobernado por el Partido Liberal Independiente (PLI), pero en las elecciones de ese año cambió al Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN) y así como esta alcaldía, otras 12 alcaldías sandinistas se negaron a dar información sobre cómo manejan la rendición de cuentas de sus presupuestos.
El equipo de Expediente Público a través de la investigación “Transparencia y rendición de cuentas presupuestaria en 20 gobiernos municipales de Nicaragua” seleccionó 20 municipios (11 del FSLN y 9 opositores) para comparar su gestión presupuestaria, pero las alcaldías sandinistas, sin excepción, no accedieron a brindar la información solicitada cuando se realizaron visitas y se limitaron a prometer que llamarían por teléfono, lo cual nunca ocurrió.
En Nicaragua existe una ley que norma, garantiza y promueve el ejercicio del derecho a la información pública (Ley 621 – Ley de Acceso a la Información Pública), pero esta no se cumple y ni se ha cumplido por los últimos 13 años, porque la opacidad en la administración pública del país ha reinado desde que retornó al poder Daniel Ortega.
Para Luis Murillo, economista experto en desarrollo local, “la Ley es bastante clara, y rige el acceso a la información para validar la planificación empresarial y ciudadana, pero cuando esto no sucede hay desconfianza y el sistema se vuelve más difícil de operar”. Cuando hay un rezago en la información del sector público no se sabe cómo se están obteniendo los recursos ni mucho menos cómo se están gastando.
Menos acceso a la información pública en las alcaldías
La falta de transparencia presupuestaria afecta no solo al gobierno central, sino que también a los 153 gobiernos municipales de Nicaragua. Según la investigación de Expediente Público, las alcaldías “cuentan con un sistema de rendición de cuenta básico, muy simple”, pero mejoró sustancialmente con la entrada en vigor de la Ley de Transferencias presupuestarias a los municipios de Nicaragua (Ley466), aprobada en el año 2003. En esta se estableció que las alcaldías están obligadas a implementar un subsistema nacional de información de las finanzas bajo la responsabilidad del Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal (Inifom).
En ese sentido, en el año 2004 el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), en coordinación con Inifom, desarrolló la página web www.transmuni.gob.ni para que los municipios desde sus oficinas registraran toda la información como requisito para recibir los desembolsos de las transferencias. A pesar de este esfuerzo, desde que el gobierno sandinista tomó el poder, el sitio terminó siendo decorativo y hasta mayo de 2018 solo se mostraba el detalle de las partidas presupuestarias de ingresos y gastos, así como el plan de inversiones planificados y ejecutados de cada municipio.
A los pocos años de regresar al poder Daniel Ortega (2007), se inició “un proceso paulatino de restricción en la información disponible al público”, dice la investigación. Once años más tarde, este proceso se agudizó luego de haber iniciado la crisis social política y económica en abril de 2018, dejando solo la visualización de los datos totales de ingresos, gastos e inversión de los municipios y ocultando el resto de referencias como las partidas individuales de ingresos y gastos, así como el plan de inversiones presupuestado y ejecutado.
Para Murillo, esta discrecionalidad se está dando en el “peor momento posible”, luego de haberse aprobado a partir de febrero del 2019 una reforma fiscal y tributaria (Ley 987, Ley de Reforma a la Ley 822 o Ley de Concertación Tributaria) que agravó la crisis llevando al país a su segundo año consecutivo de recesión económica.
Y en definitiva la omisión de esta información por parte de las municipalidades ha repercutido en la reducción de la transparencia y una deficiente rendición de cuentas.
Proyectos sin recursos
“No tenemos con qué invertir”, confesó a Expediente Público Francisco Urbina, alcalde de San José de los Remates, uno de los 18 municipios con gobiernos municipales no sandinistas que han sido castigados desde hace varios años mediante la asignación de las transferencias municipales provenientes del Presupuesto General de la República (PGR).
San José de los Remates es un municipio escondido entre las montañas del departamento de Boaco, a más de 70 kilómetros de la capital Managua, donde la población se dedica mayoritariamente a la agricultura y ganadería. Su situación es similar a la de otros gobiernos municipales opositores al régimen Ortega-Murillo, pues desde el año 2018 han sido castigados directamente por medio de recortes presupuestarios.
En el año 2017 se dieron elecciones municipales en donde 7 alcaldías gobernadas por el FSLN pasaron a manos de partidos opositores: Camoapa, La Trinidad, Wiwilí de Jinotega, El Cuá, San Sebastián de Yalí, Murra y El Almendro. Esto resultó ser un duro golpe para estos gobiernos municipales ya que se les redujo, en promedio, casi el 50% de la transferencia que le habían propuesto inicialmente en el PGR 2018.
En Nicaragua, la Ley No. 466 manda a que el gobierno central asigne una partida especial del PGR, denominada Transferencia municipal, que equivale al 10% de los ingresos tributarios, que se destinarán a los 153 municipios del país. Esta se utiliza para dos grandes partidas: 1) gastos corrientes; 2) gastos de capital, los cuales, son imprescindible para el desarrollo local y la realización de obras.
En el año 2019, el Gobierno aprobó, como mandata la ley, una asignación de 6,416.05 millones de córdobas, equivalentes al 10% de los ingresos tributarios y 8% del gasto total; sin embargo, al realizar una reforma presupuestaria aprobada en noviembre de ese año, el Gobierno de Nicaragua violó la ley al reducirle la transferencia, a las 153 alcaldías, a un equivalente del 3.6% de los ingresos tributarios. Una acción que fue catalogada como una medida de austeridad, pero que no tenía razón de ser debido a que con dicha reforma se estaba incrementando los ingresos tributarios proyectados inicialmente para ese año.
“A pesar del recorte presupuestario que hemos recibido por parte del gobierno central, la ciudanía ha estado muy consciente de lo que ha pasado, y hemos trabajado mano a mano, hombro a hombro”, compartió a Expediente Público la alcaldesa de Camoapa, Greetcheng Martínez.
Camoapa es un municipio de 35,000 habitantes en la zona central del país, compuesto por 52 comunidades, que pese a los recortes presupuestarios logró realizar 7 proyectos de los 30 que habían planificado en el 2019; pero esto no hubiera sido posible sin apoyo de los pobladores que hicieron kermeses, apoyaron la reparación de caminos y colaboraron para comprar materia prima, en vista que hasta noviembre de ese mismo año solo recibieron millón y medio de córdobas, unos 44,100 dólares, de los 15 millones de córdobas que le correspondían.
“El progreso de un municipio es responsabilidad de todos, y las obras se cuidan más cuando nos cuesta”, expresó Martínez.
Según Hilda Pineda, responsable de Adquisición en la Alcaldía de Cuapa, también en el departamento central de Boaco, los proyectos más demandados por los pobladores fueron: “mantenimiento de caminos, pozos, letrinas, viviendas reparación de escuelas”. Sin embargo, resalta que la alcaldía aparte de ser pequeña tiene dificultades en la recaudación de fondos propios y más con la situación económica del país.
Para noviembre de 2019, El Almendro, municipio ubicado a 282 kilómetros de Managua, perteneciente al departamento de Río San Juan, solo había recibido 1 millón 28 mil córdobas (unos 30,200 dólares) de 24 millones de córdobas asignados para ese mismo año, para una población de 13,400 habitantes, y a manera de sobrevivencia con los fondos propios se ha invertido en la reparación de caminos, se apoya a personas de la tercera edad, a las disciplinas deportivas, y cualquier persona que llega a pedir ayuda a la alcaldía. “Al menos 100 o 200 pesos, pero no se van con las manos vacías”, comentó Lesbia Rojas, directora administrativa y financiera del gobierno municipal.
La mayor injusticia para Rojas es que para el año 2020 presupuestaron más dinero a otros municipios gobernados por el partido oficialista en el departamento de Rio San Juan, con menor población que El Almendro: “Más de 7 millones van a recibir en San Juan de Nicaragua donde no hay más de 1,000 habitantes, cuando en El Almendro, es más grande”.
La Ley 40, Ley de municipios, se cumplía entre completa y medianamente, previo a la reforma del 2013, ya que en el periodo 2005-2009 el porcentaje de las transferencias era similar para los municipios, a diferencia de 2009-2012 en la que ya había “un objetivo sistemático” en el que se aumentaba los recursos de transferencia a los municipios que tenían mayor población, y que en su mayoría pertenecían al FSLN, “una manipulación de los recursos”, pero no eran tan evidentes como posterior a la reforma, de acuerdo a un experto en municipalismo.
Según el experto, quien ha dado seguimiento a este tema en los últimos años, en el periodo 2012-2017, los municipios de población mayor han sido los beneficiados. Por ejemplo, Managua, la capital ha crecido en sus transferencias hasta 44% mientras que poblaciones menores a 30 mil habitantes solamente 12%, destaca el experto.
“La discrecionalidad siempre estuvo en función de beneficiar a los municipios más grandes, donde hay mayor cantidad de población, es un secreto cuales son los criterios de distribución”, plantea la investigación.
Según la Ley 466 antes de su reforma en 2013, la transferencia municipal a cada municipio se debía calcular en base a 4 criterios: 1) La equidad fiscal; 2) La eficiencia en la recaudación del Impuesto de Bienes Inmuebles (IBI); 3) La población del municipio; 4) La ejecución de la transferencia. Además, se planteaba que estos 4 criterios tendrían una ponderación del 25% y que el municipio de Managua obtendría una partida fija equivalente al 2.5% del valor total de la transferencia municipal.
En el año 2013 se aprueba la Ley No. 850 o “Ley de Reforma a la Ley No. 466, Ley de transferencias presupuestarias a los municipios de Nicaragua”, la cual cambia diferentes artículos, entre ellos la eliminación del monto fijo del 2.5% para el municipio de Managua (en 2020 la partida para este municipio representa el 8.9%), así como la ponderación de los criterios para la distribución de la partida presupuestaria, dejándola a discreción de la Comisión de Transferencias, una instancia integrada por el presidente de Inifom, el presidente de la Comisión de Municipios de la Asamblea Nacional, el presidente de la Asociación de Municipios de Nicaragua, el presidente de la Asociación de Municipios de la Costa Caribe y el director del Sistema Nacional de Inversión Pública.
En un contexto de crisis social, política y económica, las transferencias para 2018-2022 en los municipios que pertenecen a grupos de población menores tienen una taza de crecimiento promedio negativo, de acuerdo al análisis; los menores a 50 mil decrecen 5% y los menores a 30 mil 4.4% a diferencia de los que pertenecen a grupos más grandes con más de 100 mil pobladores, como Masaya, Chinandega, León, Matagalpa, crecen 6.2% y Managua, que nuevamente es la excepción, y crece en promedio 6.6%.
Al crearse la Ley en el 2003 el ente rector era el Ministerio de Hacienda y “tenía que responder ante la Asamblea (parlamento), en caso que la partida no fuera la correcta, entregar cuenta del porcentaje de distribución ante la demanda de un alcalde o alcaldía, y responder si había reclamo con la entrega de recursos, pero con la reforma esto quedó en el aire y a manos de la inoperante Comisión de Transferencias que existe solo en papel”.
Para el sociólogo Manuel Ortega Hegg “recortar los ingresos establecidos por ley a los municipios es modificar los presupuestos locales por encima de sus propias autoridades, es violar la autonomía administrativa-financiera de las municipalidades” y adicionalmente es perjudicial para las comunidades con menos recursos para inversiones locales y servicios en detrimento del mejoramiento de la calidad de vida de los pobladores.
El estado de la rendición de cuentas municipales
Al menos 20 gobiernos municipales se dispuso a investigar Expediente Público, a través de visitas y un cuestionario que permitiría establecer una evaluación de la rendición de cuentas por cada etapa del ciclo presupuestario (programación, elaboración, aprobación, ejecución y evaluación); además de la percepción del nivel de desempeño en cada una de estas cinco fases, el objetivo era generar evidencia ante la opinión pública y organizaciones sociales del cumplimiento al marco legal presupuestario y de la transparencia en la gestión de los presupuestos municipales.
De todos los municipios visitados, 13 no dieron información, 11 sandinistas y dos opositores, los restantes siete fueron evaluados por permitir acceso a información.
Los resultados generales de la investigación muestran primeramente que
Por su parte, las alcaldías que abrieron sus puertas muestran algunas buenas prácticas de transparencia y rendición de cuentas, pero que hay mucho espacio para hacer mejoras, ya que el desempeño es calificado como “regular”.
La fase de la “evaluación” es la mejor calificada. La rendición de cuentas, cabildos ordinarios, y el envío de informes financieros a las instituciones del gobierno (MHCP, Contraloría, Inifom) alcanzó el mayor puntaje, aunque la realización de cabildos es una de las debilidades en esta fase que, a pesar de lograrse, su contenido y la participación de firmantes del acta es deficiente a lo establecido por la ley. Se limitan mayormente a hacer la asamblea de rendición de cuentas solo en el casco urbano del municipio sin alcanzar a los pobladores de su comunidad, aunque esta última problemática, a juicio de los alcaldes entrevistados, es porque no hay recursos para cubrir transporte de las personas que debieran participar en los cabildos, sobre todo cuando se trata de municipios de corte mayoritariamente rural.
El alcalde de San José de los Remates señaló que en el 2018 y 2019 no pudieron realizar los cabildos correspondientes en su municipio como en años anteriores cuando hacían las debidas consultas y recorrían las 17 comunidades preguntando por las necesidades que demandaba la población y lograban cumplirles al menos una obra, inclusive en el casco urbano. Pero el municipio que hace la excepción en esta fase es Muelle de los Bueyes, de la Región Autónoma de la Costa Caribe Sur, por la práctica de convocatoria a través de los diversos medios a los cabildos ordinarios y su cumplimiento en el tiempo establecido.
“Yo creo que la mejor forma de tener muy buena participación ciudadana con las organizaciones de la sociedad civil es informándoles y siendo transparente con los recursos, diciéndoles qué estamos haciendo, cuánto estamos gastando, en qué estamos invirtiendo los recursos públicos que pagan todos los sectores en el municipio”, comentó a Expediente Publico Juan José Jaime, alcalde de Muelle de los Bueyes, municipio ubicado a 250 kilómetros al este de Managua.
La etapa que se identificó con mayores debilidades fue la “programación”, sobre todo porque la planificación de mediano y largo plazo no se está haciendo, con excepción de Muelle de los Bueyes, “deviniendo en un presupuesto sobre la base de acuerdos y consensos anuales, sin una visión de futuro, lo que limita una gestión de desarrollo y la dificultad de valorar efectos e impactos logrados en la gestión del gobierno que se evidencia en la falta de informes de logros de objetivos”, señala el estudio.
También la fase de “aprobación” del presupuesto es “deficiente” ya que las consultas al presupuesto han sido suspendidas en la mayoría de los municipios encuestados por acuerdo de los concejos municipales, argumentando la falta de recursos.
Ante tales calificaciones en la transparencia y rendición de cuentas presupuestarias de estos gobiernos municipales, la investigación “Transparencia y Rendición de cuentas presupuestarias en gobiernos municipales de Nicaragua” recomienda varias acciones para mejorar. En primera instancia, sugiere continuar con la promoción de la elaboración del presupuesto ciudadano, con el fin de hacer más accesible la información e incrementar su interés. De igual forma el informe propone que en futuras reformas al marco legal, en la información a las instituciones de nivel central se exija como requisito la certificación del concejo municipal de que el proceso contó con participación ciudadana, y demostrarlo con evidencia, como las actas con firmas de los participantes.
La investigación de Expediente Público también sugiere la elaboración de modelos para los documentos como ordenanzas del presupuesto municipal, reforma presupuestaria, el informe de la comisión especial de presupuesto sobre la consulta presupuestaria, las convocatorias públicas a consulta y cabildos.
Asimismo, la participación ciudadana es fundamental en cada una de las fases del ciclo presupuestario, y es oportuna su divulgación a través de un programa que señale los procesos que debe estar trabajando la municipalidad y en los cuales deben participar la población, a través de medios de alcance nacional y/o regional, como con los socios territoriales (oenegés, medios de comunicación, etc).
Estas recomendaciones y otras más se pueden encontrar en el informe completo aquí .
